引言
2024年2月8日，财经事务及库务局 （“财库局”）发出一份咨询文件（该“咨询文件”）就设立虚拟资产（“VA”）场外交易（“OTC”）服务提供者发牌制度的立法建议向大众征询意见。
该立法建议望透过《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》（第615章）（“打击洗钱条例”）为VA OTC服务提供者设立新的发牌制度。建议能分为四部分：（1）制度之规管范围；（2）持牌人需跟从的规管要求；（3）牌照期限及过渡期；及（4）发牌机关在制度下的权利。
立法建议
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制度之规管范围
财库局建议要监管VA OTC业界，就要先监管任何在香港经营和推广VA OTC服务的人士。财库局建议这些人士均需在拟议的发牌制度下取得海关关长发出的牌照，并建议VA OTC业务将定义为：
（1） 以业务形式提供任何VA现货交易服务；
（2） 不论是透过实体店（即包括自动柜员机）或其他平台（例如数码平台）提供服务；以及
（3） 明确豁除已为虚拟资产交易平台（“VATP”）发牌制度所涵盖的VATP营运。
财库局亦留意到VA交易服务的经营者有可能为客户提供临时保管/暂存服务，以作为交易过程的一部分。就该种保管/暂存服务应否落于拟议的发牌制度，以及应否为该服务订立特定的规管要求，财库局欢迎大众提出意见。
为确保有效的监管和监察，财库局建议牌照申请人必须为在香港成立并有固定营业地点的公司，或是在其他地方成立而根据《公司条例》（第622章）在香港注册的公司。海关关长在决定一名申请人是否合适的时候亦会留意所有相关因素。
由于持牌法团、认可机构及持牌稳定币发行人已经受限于现行的规管制度，财库局认为假如该公司提供VA OTC服务，他们可免受新发牌制度规管。
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持牌人需跟从的规管要求
在制度下，持牌人可在其业务进行以任何VA转换任何金钱，或以任何金钱转换任何VA的现货交易，但在符合指定条件下才可以将汇兑后的款项汇出。为缓减洗钱及恐怖分子资金筹集的风险，持牌人只会获准把该等VA从其已登记的钱包转至客户拥有或控制的钱包。再者，没有VATP牌照的人士不能提供VA转换VA的交易服务。持牌人在进行客户尽职审查及备存记录时，也需跟从打击洗钱条例列出的打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定。
财库局指出发牌制度只涉及交易服务，而其他服务，包括任何形式的虚拟资产顾问、转介服务、提供VA衍生工具或其他金融产品，则不能在发牌制度下提供。
因须受更严谨的监管以确保投资者保护，VA OTC持牌者提供的服务，不能涵盖任何不在至少一所获 证监会发牌的虚拟资产交易 平台上供零售投资者交易的代币，或任何由未获香港金融管理局（“金管局”）发牌的发行人所发行的稳定币。
财库局亦就VA科技性质较高及高度投机而提倡更多的保障措施，并认为VA OTC持牌者应遵守一套健全的规管要求而确保其有充分的能力和知识妥善经营VA OTC业务。
在制定规管要求时，财库局也参考了VATP及金钱服务经营者的规管制度（详情请参阅咨询文件第2.18段）。
就海关关长监管的责任，营运者只会在符合订明的所有规定的情况下，才会获得牌照。既而，除非是获海关关长发牌的VA OTC服务，否则任何人不得推广该受规管的VA OTC服务。如有违反法定的规定，VA OTC持牌者需接受纪律和调查程序，并面对执法行动，如下所述。
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牌照期限及过渡期
在发牌制度下，财库局建议成功的申请人可获发为期两年的牌照，并在海关关长信纳下可申请续牌两年。财库局亦建议在紧接发牌制度生效前为该等营运者提供六个月的过渡期，以协助现时在香港经营VA OTC服务的营运者过渡。原有的VA OTC服务提供者如在过渡期首3个月内向海关关长提交牌照申请，营业就会获准继续至6个月的过渡期完结为止。财库局亦建议以下两种方案：
方案一：如原有VA OTC服务提供者在过渡期生效首三个月内并未向海关关长申领牌照，须在过渡期生效后第四个月底前有序结束其业务。
方案二：能符合海关关长指明要求的申请人，会获发「被当作的牌照」以在过渡期结束后的期间继续营运，直至海关关长就有关牌照申请作出最终决定。
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发牌机关在制度下的权利
财库局建议海关关长将获赋权监督VA OTC持牌人在打击洗钱及恐怖分子资金筹集方面的合规情况，以及执行其他法定和规管要求。海关关长亦会获赋权施加发牌条件，及/或增补、更改或修订现有条件。财库局亦有考虑新增权力给予海关关长以防止大众登入涉及无牌或欺诈的VA OTC营运者的网站或数码平台。
财库局建议为无牌的VA OTC服务者订立严厉的处罚和制裁以阻吓洗钱及恐怖分子资金筹集活动，例如，任何人如无牌而从事受规管的VA OTC服务，或明知而发出关于非持牌人提供VA OTC服务的广告，即属犯罪。再者，不遵守打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定的人士可受处罚款100万元及监禁2年。持牌人如在涉及VA OTC的活动中作出欺诈或欺骗行为即属犯法，并需承担《打击洗钱条例》列明的后果。
为把发牌制度纳入现时的打击洗钱及恐怖分子资金筹集的监管制度，财库局进一步提倡修订《打击洗钱条例》第6部，以涵盖针对海关关长日后在实施VA OTC发牌制度时所作决定而提出的上诉。
分析和总结
去年，VATP 相关的诈欺案件有所增加，从而反映将VA OTC服务带入法定监理职权范围，以确保足够的保障给予投资者的急切性和需求。
在此期待已久的立法建议中，财库局建议为 VA OTC 服务提供者引入新的发牌制度。此制度紧接已成立的VATP发牌制度及金钱服务营运者规管制度，从而希望防止更多的诈欺或洗钱及恐怖分子资金筹集活动在VA OTC服务业行里发生。拟议的立法建议是否有利于解决香港日益增多的VA诈欺案件，还有待观察。
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